编者按：随着依法治国方略的全面推进，县乡基层政府正面临严峻考验。以往，不管是推进经济建设、维护社会稳定，还是应对群众诉求，不少政府官员都习惯靠行政干预、用权力摆平，甚至违法违规。这种现象，越到基层表现越明显。这一方面是由于各种压力，包括发展的压力、维稳的压力等，最终责任都压在基层政府身上；另一方面，基层政府直接与群众打交道，也容易成为各种矛盾的聚焦点。可以说，当前在征地拆迁、土地流转、环境污染、移民安置等问题众多、群众反应强烈的领域，依然可见政府违法行政的身影。这不符合依法行政、依法治国的要求，将越来越受到规范，政府也不得不转变推进工作的方式。这是中国政治文明向前迈进的必然，但对政府尤其是基层政府而言，考验才刚刚开始。

基层治理的“权力依赖症”

“上面千条线，下面一根针。”基层要做的工作很多，要完成的任务很杂，怎样才能尽快见到成效？不少基层干部往往选择以行政权力强推的办法，至于法律，能守的守，不能守的绕着走，甚至不惜违法行政。久而久之，有的地方患上了“权力依赖症”，不管是推进经济建设，还是化解社会矛盾，都是行政主导，权力开路。 

“领导的意思，就是法律的意思”

当上级的要求违背法律规定时，是按领导要求办，还是按法律规定办？对许多基层干部来说，这是一个很现实的问题。中部地区多名乡镇干部告诉记者，在“血吸虫”病的疫区里，上级部门强力推行“以机代牛”政策，即杀掉农户的耕牛，实行机械化耕作，以避免疫情传播。 

政策的初衷虽好，但也带来了明显的问题。一是耕牛是农户的私产，强制杀牛，于法无据；二是就实际情况而言，村民的很多承包田地块细碎，有些是山区，根本不适宜推广机械，机耕道路的配套也没有落实，这就导致“机械下不了田，下了田也不方便耕作”的问题。 

农户的耕牛被强制宰杀后，耕作不便，怨声载道。“有一次下乡调研，一位村民直接说，你们镇干部只想着按上面的要求办事情，自己升官，不管老百姓死活。”一位镇干部略带委屈地告诉记者：“我们夹在中间，又有什么办法呢？” 

西部某县司法局一位负责人告诉记者，一些县领导表面上喊依法行政，实际上还是按照老一套的方法办事，惯性思维导致他们走不出人治的怪圈。县委书记、县长也会让司法局为县域经济发展提供法律服务，有时候为住建、国土等部门当法律顾问，但多是走过场而已，最终怎么干还是领导说了算。 

这名司法局的负责人向记者透露，很多时候县里的发展“顾不了那么多”，“领导一句话的事，先上车后补票，土地还没批下来，先把项目上来再说”。这些领导并不是头脑里没有法律意识，但为了政绩，以权代法的事自然就干出来了。 

记者采访一些县国土资源局、环境保护局等部门的时候，不少负责人都表示要“按领导的意思来”。当记者问“为什么不按法律的程序和规定来”时，一位负责人竟然说：“领导的意思，就是法律的意思。” 

“没有超常规手段，不可能完成任务”

在基层，政府违法行政主要集中在土地征占、拆迁、环境保护、移民、惠农政策落实等领域。 

西部某县2010年时以开发特色工业园区为名，在未取得足额用地指标的情况下，通过“少批多占”“以租代征”的方式，违法占用耕地近200亩。与此同时，对群众的补偿也落实不到位，拆迁过程中有的政府工作人员还粗暴蛮横，与群众发生冲突，引发群众聚集。 

负责征地拆迁的一名乡镇干部说：“园区建设是县里的‘一号工程’，县委常委、常务副县长亲自挂帅工程指挥部指挥长，上级政府要求高、进度快、任务重，没有超常规的手段根本不可能完成征地任务。”这里所谓“超常规”的手段，除了违法违规，难道还有别的意思吗？ 

“部分地方政府回避依法行政，大多基于一种心态，就是认为解决基层纷繁复杂的社会、经济问题，用一些违法的手段，付出的成本较低、工作简便、易操作。而依法行政耗时长、程序多，往往‘事倍功半’‘得不偿失’。”重庆升明律师事务所律师张明前说。 

张明前认为，地方官员产生这样的想法，一个重要原因在于政府违法成本低，违法行政的制约、监督、惩处机制不全乃至缺失，“抡起的是大棒，砸下来的是鸡毛掸子”。有基层干部告诉记者：“自己是遵照上级指示干事的，即便有违法违规行为，出了问题也有上面顶着。” 

实际上，基层政府许多违法行为根本没人追究。渝东南一位乡镇干部老周从事征地拆迁工作近8年，他说，征地拆迁难免遇到各种问题，“小错不断”，但只要保证“大错不犯”，就不会“栽跟头”，而且在领导眼里还是“能干事、会干事”的干部。 

“不管用什么方式，摆平就是水平”

一些乡镇干部向记者反映，导致基层政府违法行政的一个重要因素是“上级倒逼”，上级政府用行政命令的方式，迫使基层政府限期完成某项任务，如果到期完不成任务，基层干部在考核、提拔任用上会受到影响。 

“上面压得紧，基层干部被逼得没有办法，有时征地拆迁的措施就显得有些粗糙、草率，甚至违法违规的行为也比较多见，由此确实引发不少干群矛盾，甚至群体性事件。”西部一个国家扶贫开发重点县的乡镇干部说。 

采访中，不少基层干部向记者诉苦：征地拆迁、项目建设、移民安置等工作，往往以“下指标、压任务”的方式推进，“领导行政命令是工作的动力，而法律法规却成了干事的阻力”。遇到这种情况，要么“遇到法律绕着走”，要么直接“从法律上趟过去”。 

记者曾参与过一次对东中西部乡镇百余名乡镇书记的问卷调查，调查显示，不管是东部、中部还是西部，“上级考核”都是最大的压力。 

在“感到压力最大”的问题中，东部位列前三的是上级考核(43.2%)、社会评价(27.4%)、官场潜规则(16.4%)；中部位列前三的是上级考核(60.2%)、社会评价(19.4%)、舆论监督(11.2%)；西部位列前三的是上级考核(52.3%)、社会评价(25%)、舆论监督(11.4%)。 

在考核的巨大压力之下，法律的约束被忽略了，基层干部选择违法行政的冲动很强烈。不少接受采访的基层干部这样说：现实的环境告诉我们，“不管用什么方式，摆平就是水平”，打擦边球、踩红线、甚至铤而走险都属无奈之举。 

有干部甚至认为，在法律范围内做事，十分困难。在基层干事，“没有几分匪气，难以承担重任”！ 

县乡干部困惑多 

基层政府行政惯性和权力依赖等问题长期存在，有其深厚的土壤。记者在多地县乡采访了解到，基层的复杂情况客观上确实对政府依法行政带来困难，有基层干部向记者直言他的困惑：“都按法律来，哪能干成事？” 

“依法行政有时真的很难”

今年5月，湖北省当阳市卫生和计划生育局接到信息，当地一些“失独”家庭准备到北京上访，希望获得国家补偿。为阻止这一情况发生，卫计局紧急排查相关人员，对“失独”家庭及其亲属做工作，并密切监视“失独”家庭的外出情况，不仅投入了大量人力、物力、财力，而且涉嫌违宪。 

对“失独”家庭的帮扶，已成为一道亟待破解的难题。当阳市现有426个失独对象，涉及200多个家庭。作为一个日益庞大的特殊群体，他们面临着养老、医疗、心理救助等难题。目前，国家已逐步提高计划生育特殊困难家庭的经济补偿标准，但失独老人们的权利和尊严依然没有得到很好保障。基层政府应该如何处理他们的问题？法律至今没有明确说法。 

在社会发展转型期，类似的问题很多。一方面，法律空白增加了基层依法解决实际问题的难度；另一方面，一些法规落后于现实需要，也让基层政府很为难。有干部直言：“法律不适用，又该怎么办？” 

采访中，西部地区某县的一位水利局副局长告诉记者，以民生水利设施建设为例，目前国家规定的大中型水库征地补偿标准，要明显低于高速公路、铁路、机场等其他基础设施的标准，不少群众就认为：同样是征用农地，为啥不同的建设项目，补偿标准就不一致？群众的想法可以理解，但现在的法规就是这么规定的。 

因此，有的地方政府为了完成水利设施建设任务，要么通过增加地方补偿的方式，满足被占地群众的利益诉求；要么通过强制征占的方式，搞成“既成事实”，让群众被迫接受补偿方案。法律法规与现实诉求的差距，让一些基层干部感到，“依法行政有时真的很难”。 

“跟着法律走，往往很难办”

西部某县曾经计划上马一个水利工程，前后论证了十几年，但受一些环保门槛的制约，项目始终处于搁置状态，这让县里的经济发展蒙受了很多损失。 

“但是一些地方不顾及这么多，把项目上马了，最终上级部门也不会怎么样。”该县县长有些无奈地这样说。一些基层干部认为，只要是有助于地方发展、为了公共利益，就可以不按法律程序走。还有个别干部认为，“跟着法律走，往往很难办，甚至永远发展不起来”。 

“一些地方领导即便违规上项目，也能得到升迁，这就会给其他地方造成不好的示范。作为县里的主要领导，如果处处顾忌法律法规的条条框框，难免发展慢，眼看着其他地方发展了，老百姓也会在后面戳脊梁骨，说你没能力。”这位县长说。 

一名在豫西某农业乡镇担任党委书记长达8年的干部，也向记者讲述了类似的经历。2008年，国家实施大规模投资刺激计划，该乡镇多年前上报的一项中小学扩校工程“起死回生”。按照上级要求，这项工程必须在年底前的一个月内动工。 

而现实情况是，由于上报多年未获批，乡镇干部以为工程不了了之了，前期的拆迁工作都没有启动。现在为了赶时间，工作没法做得很细致，一户村民的老宅遭到了强拆。“当时，乡里的干部都有疑问和担心，但考虑到群众的长远利益，还是拆了。”这名党委书记说。 

最终，这种强拆的做法致使受害者不断上访，甚至被媒体曝光谴责。时至今日，这名党委书记仍有困惑：“虽然违法了，但干的是大好事，为什么不能获得社会的理解呢？” 

“群众信访不信法，政府怎么办”

几年前，江西省奉新县罗市镇梧岗村村民邓铁强与邻居李鹏因自家屋后种植毛竹的权属产生纠纷，双方多次上访、并向媒体投诉，就是不肯诉诸法律，双方的纠纷一直拖至今年5月。类似的案例在基层并不鲜见。 

西部某县司法局一负责人说，群众不愿意打官司，因为他们不相信司法。举个简单的例子来说，如果涉案人员与县里边的某位领导有关系，那一个电话就可以干扰判案。群众认为，反正都是党委政府说了算，那当然是去政府上访更直接。 

采访中，多名法院工作者告诉记者，基层群众“信访不信法”的情形十分普遍，很多人并不相信法院判决的公正性，认为存在着“关系案”“人情案”，不少人都试图通过上访来影响判决结果。 

“甚至一些已经进入了司法程序的案件，也有不少人会选择继续上访，其实这就涉及了妨碍司法公正的问题。”湖北省秭归县法院副院长梅昌元说，由于上访群众所提供的材料有时不能保证全面性，一旦上级领导批复，会给法院的最终判决带来很大压力。 

“目前涉法涉诉类信访，已经超过信访案件总量的50%。其中许多都是法院已经判决了，原告不服，进而上访，有的甚至信访三级终结后，还是不服，继续上访。”山西省某县信访局局长说，“群众信访不信法，政府怎么办？有时不得不干点于法无据的事。” 

这位局长同时反映，当前社会救助的缺失，使信访甚至成为某些困难群众谋生的方式。“曾有一名司机交通肇事，官司打了一年多，花了十多万的医疗费，最后没钱可供执行，受害者不断上访，政府也得想办法解决啊。” 

当违法者众多，政府查还是不查

广西柳城县东泉镇高田村一位村民建了一栋200平方米的别墅，由于未经审批，被国土、住建等部门认定为“两违”建筑，要予以拆除。这位村民不服，认为自己花钱在承包地上盖房子没有什么不妥，于是请律师做顾问，经过3年时间，这栋建筑才最终得以拆除。 

“现在乡镇这样的情形不在少数，细究起来，到处都是违法建筑，村民想什么时候盖就什么时候盖，根本不管手续和法律程序，如果国土局要挨家挨户去查处，根本查不过来，而且还会引发极大的矛盾。”该县一名干部说。 

类似的情况也发生在西部某大城市近郊的一个农村。2011年为了建设工业园区，镇政府和村委会在未取得土地转用手续和用地指标的情况下，擅自将村内200多亩耕地建成厂房，并吸引20多家企业入驻，每年村社仅土地租金一项收入就超过300万元。 

记者在该镇采访时，当地基层干部表示，之所以敢“大胆”违法占用耕地搞建设，是因为这是村里1000多户村民共同协商的结果，法不责众，只要绝大多数村民都同意搞，项目既能带动就业，又能产生可观的工业产值和利税，镇里当然“乐观其成”。 

在耕地被违法占用之后，虽然国土督查部门也曾到过镇上和村里核查，但结果不了了之。如今这部分集体资产还履行了“合法化”的手续，村民人人受益。 

这样的事情在基层很普遍，它带来一个很棘手的问题：当违法者众多，基层政府查还是不查？